18 марта президент Украины утвердил обновленный закон об особом статусе Донбасса. Документ, который формально согласуется с минскими договоренностями, другая сторона конфликта сочла неприемлемым: главы самопровозглашенных республик Донбасса (ДНР и ЛНР) выступили с совместным заявлением, потребовав, чтобы «позорные решения» были отменены. Дальнейшая перспектива закона туманна. В нынешнем виде он едва ли он сможет удержать стороны от продолжения войны, которое считают вероятным как в Киеве, так и в Донецке.

Какой сейчас статус Донбасса?

Представители самопровозглашенных республик (а также, по данным Киева, российские войска) контролируют часть Донецкой и Луганской областей, в том числе — участок границы с Россией. Они не получили международного признания, в том числе со стороны России, к которой обращались с соответствующими просьбами.

Верховная Рада в начале 2015 года проголосовала за признание ДНР и ЛНР террористическими организациями, однако официального решения, которое, в соответствии с законодательством, должен вынести суд по ходатайству прокуратуры, принято не было. На Украине также собирались ввести упрощенный порядок признания организаций террористическими, но соответствующий законопроект принят пока только в первом чтении.

С точки зрения официального Киева, ДНР и ЛНР — это украинская территория, занятая террористами и российскими войсками. Недавнее постановление, принятое Радой, присвоило ей статус оккупированной территории.

Порошенко подписал поправки в закон об особом статусе. В чем их смысл?

Поправки содержат дополнительные условия, при которых закон об особом статусе («Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»), принятый в сентябре прошлого года, вступит в силу. Условия следующие: проведение там свободных выборов (по украинскому законодательству и в присутствии международных наблюдателей), формирование новых органов местного самоуправления, а также вывод «всех незаконных вооруженных формирований, их военной техники, а также боевиков и наемников».

Участники боевых действий со стороны ДНР / ЛНР до таких выборов (если допустить, что они действительно будут проведены) фактически допущены не будут. «Я категорически опровергаю слова тех, кто говорит, что мы повыбираем Плотницкого или любых лиц, на руках которых кровь украинских граждан. Они по украинскому законодательству не имеют права участвовать в выборах», — заявил депутат от «Народного фронта» Андрей Тетерук.

Сам закон, принятый в сентябре прошлого года, подразумевает, что «в отдельных районах Донбасса» (фактически — на ныне неподконтрольной Киеву территории) вводится особый порядок местного самоуправления. Предусматривается, что управлять этими районами будут местные общины — непосредственно и через органы местной власти. При этом они должны подчиняться украинскому законодательству.

На данной территории, согласно закону, могут действовать отряды народной милиции, формируемые из числа местных добровольцев. Они также должны действовать в соответствии с законодательством Украины.

Предполагается также введение там особого экономического режима — в целях восстановления объектов инфраструктуры и промышленности, создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций. Правительство Украины, согласно закону, могло бы заключать с этими районами соглашения по экономическому и социальному развитию.

Как определены территории ЛНР и ДНР?

Дополнение к закону, принятое депутатами, устанавливает, на какой конкретно территории он будет действовать. Границы установлены в соответствии с минским меморандумом от 19 сентября, по которому линия разграничения должна была быть проведена в соответствии с ситуацией в зоне конфликта на этот день (19 сентября 2014 года). На некоторых участках линия фронта с тех пор сдвинулась. В частности, Дебальцево на тот момент контролировали украинские войска, теперь же оно захвачено ополченцами.

В соответствии с постановлением, которое приняла Рада, указанные территории объявлены оккупированными — «до момента вывода всех незаконных вооруженных формирований, их военной техники, а также боевиков и наемников с территории Украины и восстановления полного контроля Украины за государственной границей».

Как приняли указ руководители этих республик, а также Россия?

В ДНР и ЛНР ранее поддержали намерение Украины уточнить закон о статусе. Они выражали надежду, что это поможет мирному урегулированию и «создаст предпосылки для взаимного доверия». Однако окончательный вариант поправок непризнанные республики отвергли. Глава самопровозглашенной ДНР Александр Захарченко назвал его пустым. Он заявил, что документы, касающиеся Донбасса, следовало согласовать с его представителями.

Лидеры ДНР и ЛНР выступили с совместным заявлением, в котором назвали действия Киева срывом мирных договоренностей. Они заявили, что никаких компромиссов с украинской властью не будет, пока «позорные решения» не будут отменены.

До этого представители непризнанных республик в отдельных заявлениях допускали возможность возвращения в состав Украины (как отмечал, в частности Игорь Плотницкий, такое возможно, если на Украине произойдут определенные изменения). Захарченко, со своей стороны, заявил, что представители ДНР будут добиваться фактической независимости, а в случае, если это требование не будет выполнено, готовы наступать до границ Донецкой области.

С критикой решений Киева выступил также российский МИД. Глава МИДа Сергей Лавров назвал их резким отходом от минских договоренностей. Он добавил, что шаги по мирному урегулированию следует согласовывать «с лидерами юго-востока».

Почему закон о статусе не работал ранее?

Закон был принят после неудавшейся попытки Киева вернуть Донбасс силой. Украинская власть тогда не смогла довести до конца военную кампанию по возвращению мятежного региона (этому, по данным украинской стороны, помешала переброска туда российских войск) и оказалась в ситуации, когда стратегию пришлось пересматривать.

Варианты мирного урегулирования для Киева, по сути, сводились к двум сценариям. Первый — возвращение территорий под юрисдикцию Киева на определенных условиях. Второй — замораживание конфликта по аналогии с Крымом. Неподконтрольная территория была бы официально признана оккупированной, контакты с ней поддерживались бы на минимальном уровне (впрочем, связи с зоной ДНР / ЛНР и так уже в значительной степени разорваны). При таком варианте предполагалось бы, что Украина отказывается от попыток вернуть территорию силой — в пользу других методов, например, лоббирования дальнейших санкций в отношении России.

С обоими сценариями были связаны очевидные сложности. Хотя в Киеве вроде бы склонялись ко второму варианту (фактическое замораживание конфликта, блокада Донбасса и продолжение международного давления на Россию в расчете на то, что санкции и экономические трудности заставят ее пойти на уступки), но на «второй Крым» не решились. Настроенную на продолжение войны часть общества, которой еще недавно объясняли, что победа близка, было бы крайне трудно убедить, что после всех потерь возвращение Донбасса откладывается на неопределенный срок. Собственно, радикалы тогда уже пригрозили президенту судьбой его свергнутого предшественника — «если он не опомнится».

Что касается добровольного возвращения территорий, то здесь возникал вопрос о цене, в которую бы это обошлось. Вариант с пророссийской автономией, который мог бы предположительно устроить Москву (как выразился бывший командир ополченцев Игорь Стрелков,комментируя один из сценариев, речь шла о том, чтобы «сделать две банановые республики с банановыми лидерами, которые готовы будут подписать все, что им скажут, и впихнуть их в качестве автономии обратно в Украину»), для Киева стал бы поражением.

В итоге однозначного выбора в пользу того или иного сценария Киев не сделал. Закон о статусе Донбасса стал отражением этой неопределенности. Документ не давал четкого понимания того, что будет представлять собой «особый порядок местного самоуправления». И главное, не было определено, каким образом он может вступить в силу на территории, которую Украина не контролирует.

Будет ли закон работать в новой редакции?

С нынешними поправками закон стал немного конкретней, но для урегулирования конфликта он по-прежнему выглядит малопригодным. Мятежным территориям, по сути, предложено вернуться под юрисдикцию Киева в обмен на некие преференции.

Все это выглядит, как попытка реанимировать мирный план Порошенко, с которым он выступал еще в прошлом году. Вывод НВФ (с предоставлением «коридора для выхода российских и украинских наемников»), восстановление украинской власти, амнистия (с амнистией, кстати, связаны отдельные сложности: соответствующий закон, принятый осенью прошлого года, так и не был подписан; недавно оппозиция внесла в Верховную Раду аналогичный проект, но едва ли он будет поддержан правящим большинством).

Сам по себе план был вполне логичным, но его реализация была сорвана еще прошлым летом. Последовавшие события (бои за Иловайск, Дебальцево, аэропорт Донецка) и связанные с этим потери существенно ограничили возможность уступок. При этом даже после ожесточенных боев и многочисленных жертв ни одна из сторон своих целей не достигла. Украина мятежные территории не вернула, ДНР и ЛНР, со своей стороны, заняли лишь часть Донбасса, не получив ни признания РФ, ни — как вариант — приемлемой автономии в составе Украины. Если Москва действительно рассчитывала на сценарий с «банановыми республиками», которые можно будет впихнуть в Украину, то и ее цели остались нереализованными.

Обновленный закон о статусе Донбасса мог бы, наверное, стать инструментом для того, чтобы как-то зафиксировать ситуацию, избежать продолжения войны. Такую же роль могло бы сыграть и принятое на Украине постановление, объявляющее территории ДНР и ЛНР оккупированными (такой статус весной прошлого года был присвоен Крыму).

Ситуация, однако, не тождественна крымской. Сохранению статус-кво в Крыму способствует, прежде всего, его официальное включение в состав России и присутствие там российских войск. Гипотетическая попытка отвоевать полуостров стала бы для Украины началом официальной войны с РФ (и дала бы возможность России для открытого использования своих войск в ответ). Закон об оккупации полуострова, принятый на Украине, по сути, лишь оформляет существующее положение дел.

В Донбассе таких ограничений нет. Наличие закона о его статусе не станет препятствием, если какая-либо из сторон решит воевать дальше.

Если закон не работает, зачем его приняли?

Для Украины закон, тем не менее, имеет определенное значение. Это сигнал международному сообществу, что Киев выполняет Минские соглашения — пусть и формально (со стороны США и Евросоюза уже последовали положительные комментарии). Собственно, такой цели не скрывали и в парламенте Украины. «Этот закон не для Путина, не для оккупантов, которые сидят в Донецке, Луганске и не для «якутских» и других десантников, которых нагнали на нашу территорию, — заявил в день принятия поправок к документу вице-спикер Андрей Парубий. — Этот закон для того, чтобы Европа видела, что мы ответственная страна, мы несем ответственность за свое слово».

Помимо прочего, Минские соглашения упоминались руководством МВФ, когда обсуждалось предоставление финансовой помощи Украине. Директор фонда Кристин Лагард отмечала, что «в течение четырех следующих лет будут предоставлены дополнительные финансовые средства, и это… поможет стране улучшить ситуацию, при условии, что стабильность в контексте Минских соглашений по поводу прекращения огня будет сохранена». Даже если договоренности в дальнейшем будут нарушены, Киев сможет указать на закон как на свидетельство того, что свою часть договора украинская сторона выполнила. 

Что будет дальше?

В зоне конфликта в настоящее время продолжаются обстрелы. Режим прекращения огня нарушается как в Донецкой, так и в Луганской области. При этом, по данным украинского пресс-центра АТО, противник использует артиллерию, которая вроде бы должна была быть отведена. Под Донецком населенные пункты Авдеевка и Пески, как рассказали обороняющие их украинские военные, обстреливаются практически круглосуточно. Боестолкновения время от времени происходят и под Мариуполем.

Продолжают поступать сообщения о подготовке нового наступления — с той или другой стороны. О наличии таких планов у противника еще в середине марта заявил украинский полк «Азов». В разведывательном батальоне УНСО позднее сообщили, что допускают эскалацию конфликта с участием российских войск в преддверии 9 мая. Координатор «Информационного сопротивления» Дмитрий Тымчук, со своей стороны, распространил информацию, что на неподконтрольной Киеву территории созданы несколько ударных тактических групп, насчитывающих около девяти тысяч человек, около сотни танков, имеющие значительную поддержку артиллерии. По его словам, с территории РФ продолжается переброска ресурсов для дальнейшего ведения боевых действий, что фактически создает базу для эскалации конфликта.

Руководство самопровозглашенной ДНР выступает с аналогичными претензиями в адрес Украины. По утверждению главы ДНР Александра Захарченко, новая военная кампания с украинской стороны может начаться уже в апреле. Сам он, впрочем, не скрывает, что не собирается отказываться от планов по наступлению до границ Донецкой области. Как выразился на днях лидер ДНР, «мы должны занять все наши города, где проходил референдум (об отделении от Украины)». Только после этого он, по его словам, готов к сотрудничеству с Украиной.

 

Источник: slon.ru